Peña Guarín, Guillermo
Efectos del sistema de gestión de la calidad en las entidades del sector público: Incidencia en la prestación del servicio/ Guillermo Peña Guarín y Álvaro Perdomo Burgos, Bogotá: Universidad Santo Tomás, 2017.
175 páginas.
Incluye referencias bibliográficas
ISBN 978-958-782-073-7
E-ISBN: 978-958-782-074-4
1. Sector público - Control de calidad 2. Administración pública 3 Función pública 4. Funcionarios públicos 5. Calidad total en la administración pública I. Universidad Santo Tomás (Colombia).
| CDD 352.357 | CO-BoUST |
© Dirección general del estudio: Germán Marín Segura. Docentes orientadores del proyecto: Fabio Tejada Losada, Guillermo Peña Guarín, Álvaro Perdomo Burgos, José Edilberto Pinzón, José Luis Ramírez, Ximena Pedraza, Sonia Morales. Estudiantes de la Maestría en Calidad y Gestión Integral: Raúl Lagos, Rocío del Pilar Valle, Yovanny Arias, Ángela Correa, Sandra Bautista, Giovany Arturo González, Karol León, Liliana Cárdenas, Norberto Acosta, Carlos Arturo Ordóñez, Claudia Pacheco, Lissette Cervantes, Alejandro Parrado, Esperanza Cruz, Liliana Lozada Táutiva, Marisol Rodríguez Dueñas, Katherine Johanna Ruíz Tovar. Compilación: Guillermo Peña Guarín, Álvaro Perdomo Burgos.
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Corrección de estilo: Henry Colmenares Melgarejo
Diseño y diagramación: Juanita Giraldo
Hecho el depósito que establece la ley
ISBN: 978-958-782-073-7
E-ISBN: 978-958-782-074-4
Primera edición, 2017
Este libro es producto del convenio de la Universidad Santo Tomás con Icontec y el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), con la colaboración de Andrés Méndez Jiménez en el DAFP.
Se prohíbe la reproducción total o parcial de
esta obra, por cualquier medio, sin la autorización
previa por escrito del titular de los derechos.
La llegada a Latinoamérica de los sistemas de gestión hace más de 25 años, marcó una nueva era en la gerencia empresarial. De estos, el más conocido ha sido el Sistema de Gestión de la Calidad (SGC) ISO 9001, que en la actualidad cuenta con más de un millón de empresas certificadas en el mundo.
La ISO 9001 ha sido percibida como novedosa y diferente en comparación con los enfoques tradicionales de la administración de las organizaciones públicas y privadas, porque implica una metodología basada en el desarrollo de una norma técnica, cuya finalidad es la adopción de las mejores prácticas para dirigir exitosamente las organizaciones.
Por lo tanto, no se trata de una moda pasajera, como ha sucedido con algunos modelos administrativos que han sido cíclicos y transitorios, sino de una herramienta que genera en las empresas un compromiso y un reto permanente con el mejoramiento continuo, lo cual es evaluado por un organismo certificador.
En el año 2003, con la creación de la Ley 872, el Estado colombiano tomó la iniciativa de crear un modelo de gestión de la calidad para las entidades del sector público, tomando como referencia la ISO 9001. Resultado de lo anterior, con el acompañamiento del Icontec, se desarrolló la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública, conocida hoy como la norma NTCGP 1000:2009, Sistema de Gestión de la Calidad para la Rama Ejecutiva del Poder Público y otras entidades prestadoras de servicios.
Este hecho ha marcado un hito, puesto que Colombia es hoy, si no el único país, uno de los pocos en el mundo que cuenta con un modelo de gestión de la calidad para el sector público. De acuerdo con datos oficiales publicados por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), el país contaba a julio de 2015 con 131 entidades de orden nacional y 306 de orden territorial certificadas en dicha norma por organismos evaluadores de la conformidad, entre ellos el Icontec.
El presente documento es el resultado de la investigación realizada por un equipo investigador, conformado por la dirección del convenio, docentes y estudiantes de la Maestría en Calidad y Gestión Integral del convenio entre la Universidad Santo Tomás y el Icontec. Dicho convenio ha sido una exitosa alianza estratégica entre la academia y la gestión técnica de la calidad, con más de 23 años de trayectoria, posicionándose como el programa de educación superior más importante del país en Gestión y Calidad, con cerca de 2.500 egresados de programas de Especialización y Maestría.
Transcurridos 13 años desde la promulgación de la Ley 872, resultaba de gran interés conocer los efectos que el sistema de calidad NTCGP 1000 ha causado en las entidades del Estado, tanto desde la perspectiva de los funcionarios públicos, como también, desde el punto de vista de los ciudadanos, siendo esta la primera investigación que se ha realizado sobre el tema. El estudio contó con la participación de 40 organizaciones del sector público y el respaldo del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Como director ejecutivo del Icontec, tengo la certeza de que este testimonio servirá como evidencia para que el Estado colombiano continúe apoyando y fortaleciendo la gestión de la calidad en el sector oficial, e igualmente, las organizaciones públicas certificadas sigan manteniendo su compromiso, siendo ejemplo de transparencia, eficiencia y buen servicio a los ciudadanos, lo cual impacta tanto en la calidad de vida, como en la imagen del país.
ROBERTO ENRIQUE MONTOYA VILLA
Director ejecutivo
Icontec Internacional
El presente documento contiene una compilación de los resultados de una investigación orientada a determinar los efectos que, sobre la calidad del servicio que prestan las entidades públicas a los ciudadanos, pudo tener la política del Estado de obligar a la implementación de la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública NTCGP 1000. El estudio fue realizado por el convenio entre la Universidad Santo Tomás y el Icontec en el marco de la Maestría en Calidad y Gestión Integral y contó con la participación del DAFP como ente rector de la política de calidad en las entidades públicas.
La población objeto de estudio fueron las entidades del orden nacional y de la Rama Ejecutiva que implementaron y certificaron la norma NTCGP 1000 dentro de los plazos fijados por el Gobierno nacional. La investigación se llevó a cabo en dos escenarios: interno y externo. En el escenario externo se busca determinar la percepción del cliente externo, usuario o ciudadano, acerca del servicio recibido. En el escenario interno, se indaga a los funcionarios, estratificados como directivos, profesionales y técnico/asistenciales, acerca de su percepción sobre los efectos que pudo tener la implementación del modelo NTCGP 1000 sobre la calidad del servicio.
En la primera fase del estudio se conformaron ocho grupos de investigadores conformados por docentes y estudiantes de la Maestría en Calidad y Gestión Integral y se diseñó un instrumento para recopilar información acerca de la percepción de los funcionarios que laboran en entidades públicas certificadas con la norma técnica NTCGP 1000. Del presente documento la primera y segunda parte corresponden a esta primera fase del mencionado estudio.
La tercera parte corresponde a la segunda fase de la investigación, la cual fue desarrollada por un equipo de docentes y estudiantes de la Maestría, quienes diseñaron un instrumento para indagar a los usuarios de las entidades públicas acerca de su nivel de satisfacción con la calidad del servicio prestado.
Se llega a conclusiones con la confiabilidad suficiente para contribuir a la actualización de las políticas públicas sobre la gestión de la calidad en las entidades que prestan sus servicios directamente a la ciudadanía.
Mediante la Ley 872 del año 2003, el Estado colombiano ordenó que las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y otras organizaciones prestadoras de servicios, debían implementar en un plazo de cuatro años el modelo de Sistema de Gestión de la Calidad basado en la Norma Técnica Colombiana para la Gestión Pública (NTCGP 1000). Esta ley fue expedida por el Gobierno nacional dentro del Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, con el fin de mejorar la competitividad de la entidades públicas, adoptando sistemas de calidad para apoyar la eficiencia administrativa y la transparencia.
Como producto de esto, con la coordinación del Icontec y el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) se desarrolló la Norma Técnica Colombiana para la Gestión Pública conocida como la norma NTCGP 1000. Esta norma está basada fundamentalmente en la norma técnica ISO 9001. La versión actualizada de la norma NTCGP 1000 se hace a partir del año 2009 y recoge las modificaciones de la norma NTC ISO 9001:2008.
Así mismo, mediante el Decreto 1599 de 2005, el Gobierno nacional adoptó para el Estado colombiano el Modelo Estándar de Control Interno (MECI). Posteriormente, mediante Resolución 142 del 8 de marzo de 2006, el DAFP adoptó el manual de implementación del Modelo Estándar de Control Interno – MECI 1000:2005 y lo integró a la norma NTCGP 1000.
Los dos sistemas anteriores tienen como fin mejorar la calidad en la prestación de los servicios y optimizar los procesos que están orientados al logro de los fines del Estado, a través de su modernización.
Desde la expedición de la mencionada ley hasta el día de hoy, se han certificado en el país, con la mencionada norma técnica, más de 300 entidades públicas de las diferentes ramas del Gobierno nacional.
Esta iniciativa ha sido reconocida como algo casi único en el mundo, en donde un Estado, con base en un esquema de evaluación de la conformidad, con reconocimiento mundial, en este caso ISO 9001:2008 (del cual se originó la norma NTCGP 1000:2009), toma la decisión de que su aparato gubernamental adopte medidas concretas para mejorar la gestión pública, adoptando de manera sistemática principios de la calidad en los procesos, enfocados a lograr una mayor eficiencia, transparencia y satisfacción de los usuarios, lo cual debería producir un cambio de cultura en las organizaciones del Estado, sometiéndose además de manera voluntaria a una evaluación por parte de un organismo de certificación debidamente acreditado.
El presente proyecto se centró en analizar las capacidades que las entidades públicas certificadas con la norma NTCGP 1000 han podido desarrollar o no, a partir de la implementación de este Sistema de Gestión de la Calidad, teniendo en cuenta sus lineamientos para la prestación de servicios, así como también las directrices del MECI a sus usuarios.
Aunque la norma NTCGP 1000:2009 se basa en el modelo de la serie ISO 9001, tiene las siguientes diferencias con este modelo:
• Debe demostrarse su cumplimiento en toda la entidad, es decir, en todos los procesos misionales y en todos los lugares donde funciona.
• Incluye eficiencia y efectividad, además de la eficacia.
• Los controles deben surgir a partir de aplicar la gestión del riesgo en los procesos.
• Tiene dos principios adicionales: transparencia y cooperación entre las entidades del Estado.
• Exige participación ciudadana y comunicación.
• La legislación vigente es la columna vertebral.
• El direccionamiento estratégico debe estar alineado con el plan de desarrollo nacional, departamental o municipal.
Uno de los elementos diferenciadores entre la norma NTCGP 1000 y la norma NTC ISO 9001, lo constituye la integración de la planificación de la entidad con la planificación de la calidad. Se entienden como parte del mismo proceso y no como elementos independientes. La planeación debe ser la expresión de los retos institucionales materializados en sus planes y programas, detallados hasta llegar a la responsabilidad de cada individuo de la organización. Esta forma de dirigir es consecuente con las normas de la materia. “En general, la principal utilidad actual de los sistemas de gestión es poder dar cuenta de los éxitos de las políticas de los gobiernos” (Tavares y Berretta, 2006, p. 3).
A partir de 1996, se inició en las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público el levantamiento de los procesos y procedimientos con base en una metodología que recogía los procesos misionales, con el gran inconveniente de permitir la definición aislada de procedimientos, sin una caracterización “real” de procesos y sin interrelación entre los mismos, dando como resultado la construcción de manuales administrativos sin consistencia articulada.
La Oficina de Gestión Pública y Autocontrol de cada una de las instituciones cumplía con las funciones de diseñar, planificar e implementar el sistema de control y velar por la racionalización y orientación de las acciones de la entidad, generando cultura de autocontrol. La alta dirección de la Rama Ejecutiva del Poder Público facilitó y apoyó su implementación, dando a conocer la importancia y obligatoriedad del sistema de gestión por procesos.
Las instituciones de la Rama Ejecutiva del Poder Público, antes de la implementación del Sistema de Gestión de la Calidad NTCGP 1000, no contaban con herramientas de gestión estandarizadas que permitieran un desarrollo organizado y documentado de los procesos, procedimientos, indicadores e identificación de riesgos y de emisión de planes de prevención; solo a partir de la promulgación de la Ley 872 de 2003, el Departamento Administrativo de la Función Pública asumió la responsabilidad de garantizar el acompañamiento del desarrollo del Sistema de Gestión de la Calidad. Sin embargo, inicialmente quienes tomaron este liderazgo fueron las Oficinas de Gestión Pública de cada una de las instituciones de la Rama Ejecutiva.
El Sistema de Gestión de la Calidad en las instituciones de la Rama Ejecutiva del Poder Público tomó como pilar el Sistema de Control Interno, toda vez que en el parágrafo del artículo 3 de la Ley 872 de 2003, se establece que el sistema podrá integrarse al Sistema de Control Interno para que fuera complementario.
Dichas normas han sido objeto de continua actualización, pero a partir de la vigencia 2003 se adoptó la metodología que configura los elementos de gestión y calidad, que llevó a la identificación de procesos y procedimientos institucionales; pero sin haberse definido previamente una plataforma estratégica que brindara respuesta a los cambios políticos, normativos y sectoriales que se presentaron desde el año 1996 hasta la fecha y sin haber adelantado un análisis que hubiera permitido subsanar la falta de interrelación de procesos ya conocida.
Fue así como la Oficina de Gestión Pública de cada una de las instituciones de la Rama Ejecutiva del Poder Público, con base en los procedimientos elaborados, desarrolló herramientas de autogestión, autocontrol y autoevaluación que debieron ser replanteadas una vez se adelantó el ejercicio de revisión de procesos institucionales bajo un adecuado panorama estratégico.
En el año 2003, se emitió la Ley 872, constituyéndose esta en el marco básico de la implementación del Sistema de Gestión de la Calidad a nivel nacional que expuso los lineamientos para su implementación en las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público. De todas maneras, el desarrollo de este sistema se ciñe a lo dispuesto en la norma diseñada en el año 2004 para tal fin, denominada NTCGP 1000, documento que establece un “Modelo preliminar de gestión de la calidad basado en procesos” y que de cierta forma toca lo que hasta el momento trabajaron las oficinas de gestión pública de las instituciones, para facilitar el desarrollo de un sistema de gestión de calidad que consolidó estos principios en el Modelo Estándar de Control Interno MECI-2005.
En el año 2008 se aprueba y adopta la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública1, como un esfuerzo conjunto de los Estados iberoamericanos para establecer un documento común acerca de las nociones de calidad y de excelencia en la gestión pública, a partir del cual se adopte un conjunto de principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes administraciones públicas iberoamericanas en la formulación de las políticas, planes, modelos y mecanismos que permitan la mejora continua de la calidad de su gestión pública.
Después de la entrada en vigencia de los mencionados instrumentos legales, es necesario establecer si los bienes o servicios que ofrecen las entidades del Estado, en cualesquiera de sus órdenes, tienen un mayor nivel de calidad como producto de la mejora continua del Sistema de Gestión de la Calidad.
Es aquí donde la investigación constituye un punto de partida para examinar las consecuencias del mejoramiento continuo en la prestación de servicios del sector público. Los resultados tienen utilidad para los gerentes públicos y los servidores en general a la hora de prestar los servicios estatales a las personas que los requieren, en la medida en que la información se constituye en fuente para la toma de decisiones.
Los beneficiarios de esta investigación se ubican dentro del entorno externo e interno de las entidades del Estado. Los primeros, en donde se encuentran los diferentes grupos de interés, a medida que las entidades públicas mejoran procesos, bienes o servicios, encuentran un nivel de satisfacción más amplio a sus necesidades o requerimientos, haciendo que los servicios estatales cumplan los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que tutelan la función administrativa del Estado, el cual está al servicio de los intereses generales.
Por otra parte, las entidades públicas se benefician porque lo anterior permite tomar decisiones administrativas tuteladas en los principios administrativos, donde la optimización de los recursos es un corolario fundamental, con decisiones basadas en la información proveniente de fuentes como la presente investigación que redundan en la efectividad de la gestión pública.
En el año 2006, las entidades presentan “indirectamente” avances con respecto al desarrollo de algunos de los productos relacionados con el Sistema de Gestión de la Calidad por procesos y aunque se da por entendido que el progreso de este sistema debe ser paralelo y articulado con el Sistema de Control Interno, es preciso definir el alcance y propósito de cada uno de estos e iniciar una evolución planificada en pro del mejoramiento de la gestión de los procesos de las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público, haciéndose necesario evaluar los avances alcanzados a la vigencia del año 2010.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, la definición del problema en el presente estudio se basa en el desconocimiento que existe hasta la fecha sobre los resultados de la mejora alcanzada en las instituciones del Estado con la implementación de las citadas herramientas y la ausencia de información sistematizada que permita establecer cuáles han sido los efectos positivos o negativos que el Sistema de Gestión de la Calidad, denominado NTGP 1000:2009, ha podido producir en la capacidad de las entidades del sector público colombiano que se han certificado con dicho esquema, con el fin de mejorar la prestación de sus servicios a los usuarios y beneficiarios (clientes).
El Programa de Maestría en Calidad y Gestión Integral del convenio entre la Universidad Santo Tomás y el Icontec, abordó esta iniciativa con un grupo de 15 estudiantes de la cohorte 10, quienes al mismo tiempo eran funcionarios del Distrito Capital de Bogotá, en el marco de la línea de investigación en Gestión de la Calidad de la mencionada Maestría.
Para tal efecto, la dirección del convenio USTA-Icontec estableció contacto con el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), solicitando el apoyo necesario para llevar a cabo el proyecto de investigación en las entidades seleccionadas y fue así como suscribió un convenio cuyo objeto era: “El establecimiento de un acuerdo de cooperación investigativa entre el DAFP, el Icontec y la USTA para la organización, coordinación y ejecución de un proyecto conjunto de investigación que permita conocer los efectos de la implementación del sistema de gestión de la calidad en entidades del Estado estableciendo su impacto en la prestación de sus servicios”2.
Para orientar la búsqueda de información que permitiera conocer los efectos reales de la implementación de la norma NTCGP 1000:2009 en el sector público, se plantearon las siguientes preguntas de investigación:
• ¿Qué efectos ha generado en las entidades públicas la implementación del Sistema de Gestión de la Calidad (SGC) según los lineamientos de la Norma Técnica Colombiana para la Gestión Pública 1000 versión 2009 (NTCGP 1000:2009), en cuanto a la calidad del servicio prestado a los usuarios y ciudadanos?
• ¿Implementar el SGC en las entidades públicas bajo los requisitos de la norma NTCGP 1000:2009 ha incrementado la capacidad de la entidad para prestar mejores servicios de acuerdo con los requerimientos legales, las necesidades y expectativas de los usuarios?
• ¿Hay o no relación entre la implementación del SGC en las entidades públicas bajo los requisitos de la norma NTCGP 1000:2009 y el incremento de la capacidad de la entidad para prestar mejores servicios de acuerdo con los requerimientos legales, las necesidades y las expectativas de los usuarios?
Para el estudio se plantearon las siguientes hipótesis, a partir del análisis del problema:
• Implementar el SGC en las entidades públicas bajo los requisitos de la norma NTCGP 1000:2009 incrementa la capacidad de la entidad para prestar mejores servicios de acuerdo con los requerimientos legales, las necesidades y las expectativas de los usuarios.
• Implementar el SGC en las entidades públicas bajo los requisitos de la norma NTCGP 1000:2009 no incrementa la capacidad de la entidad para prestar servicios de acuerdo con los requerimientos legales, las necesidades y las expectativas de los usuarios.
• No existe relación entre la implementación del SGC NTCGP 1000:2009 en las entidades públicas y el incremento de la capacidad de la entidad para prestar servicios de acuerdo con los requerimientos legales, las necesidades y las expectativas de los usuarios.
Identificar los efectos que ha producido la implementación del modelo de gestión de la calidad NTCGP 1000:2009 en las entidades públicas que se han certificado, para mejorar la prestación de los servicios a sus usuarios.
a. Recopilar y analizar información sobre el desempeño del SGC implementado en las entidades del sector público seleccionadas y la mejora en la prestación del servicio.
b. Establecer relaciones entre los elementos del SGC que han contribuido a incrementar la satisfacción de los usuarios.
c. Formular lineamientos y directrices para fortalecer la capacidad del SGC de las entidades del sector público para apoyar la mejora en la prestación de los servicios.
Para asegurar la validez del estudio así como el diseño del instrumento que permitiera recopilar información primaria en el ámbito interno de las organizaciones seleccionadas en la muestra, desde la percepción de los servidores púbicos acerca de los efectos que pudiera haber tenido el SGC sobre la calidad del servicio prestado a los ciudadanos, se determinaron ocho categorías, establecidas a partir de los principios y requisitos del modelo NTCGP 1000:2009.
Tabla 1. Categorías de análisis
| 1. Direccionamiento estratégico |
| 2. Gestión por procesos y documentación |
| 3. Gestión de los recursos |
| 4. Gestión del talento humano: competencias |
| 5. Gestión del talento humano: comunicación |
| 6. Servicio al cliente |
| 7. Mejora continua |
| 8. Seguimiento y medición |
Fuente: NTCGP 1000:2009.
En consecuencia, las orientaciones filosóficas y fundamentales del modelo, que se establecieron a partir de las directrices sobre las cuales se debería implementar un SGC, así como también los requisitos de la norma NTCGP 1000:2009, que se consideraron más estrechamente asociados a la generación de claridad y capacidad para la prestación de los servicios a los clientes, fueron los pilares básicos para la determinación de las categorías para la investigación y el posterior análisis de los resultados.
En la selección de estas categorías se tuvo en cuenta además, que desde el orden general, más allá del modelo, fueran representativas del ordenamiento institucional en la producción de articulación y coherencia, para fortalecer la capacidad interna de las entidades en la prestación de servicios a la comunidad, vigorizando la gestión de la institución para tales propósitos.
Tabla 2